Izvještaji OHR-a, čemu to?

OHR podnosi izvještaje Savjetu bezbjednosti Ujedinjenih nacija o upotrebi ovlašćenja koja nije dobio. Postupak koji je trebalo da obezbijedi nadzor nad sprovođenjem mirovnog sporazuma nastavlja se i nakon prekida pravne veze na kojoj je počivao. Zato se, prije rasprave o sadržaju izvještaja, postavlja pitanje: čemu izvještaj OHR-a?

Da se podsjetimo, međunarodno pravo zabranjuje miješanje u unutrašnja pitanja država i uspostavljanje strane vlasti. Bosna i Hercegovina je članica Ujedinjenih nacija od 1992. godine. Ipak, u njoj postoji Kancelarija visokog predstavnika međunarodne zajednice, kao oblik stranog intervencionizma. To je pravno moguće i dopušteno, ali pod strogim uslovima. Protivpravnost stranog intervencionizma može biti isključena kada ga odobri Savjet bezbjednosti na osnovu Glave VII Povelje UN, kada država pristane na intervenciju neke države ili entiteta, te u slučaju protivmjera.

U Bosni i Hercegovini prva dva osnova ugrađena su u Aneks 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma, naslovljen „Sporazum o civilnom sprovođenju“. U njegovom članu I strane zahtijevaju određivanje visokog predstavnika, koji će biti imenovan „u skladu sa relevantnim rezolucijama Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija“, kako bi olakšao vlastite napore strana i mobilisao i, prema potrebi, koordinisao aktivnosti organizacija i agencija uključenih u civilne aspekte mirovnog rješenja. Dakle, pristanak strana ugovornica i rezolucija Savjeta bezbjednosti predstavljaju uslove pravnovaljanosti stranog intervencionizma u BiH. Intervencija koja nije zasnovana na tim uslovima gubi karakter dopuštene intervencije „međunarodne zajednice“ i postaje protivpravna.

Unutar tako uspostavljenog okvira propisana je i obaveza izvještavanja. Član II stav 1 tačka (f) Aneksa 10 obavezuje visokog predstavnika da periodično izvještava o napretku u sprovođenju mirovnog sporazuma Ujedinjene nacije, Evropsku uniju, SAD, Rusku Federaciju i druge zainteresovane vlade, strane i organizacije. Rezolucijom 1031, usvojenom 15. decembra 1995. godine, Savjet bezbjednosti zatražio je od generalnog sekretara da mu dostavlja izvještaje visokog predstavnika.

Svrha ovog postupka jeste da Savjet bezbjednosti zadrži efektivnu kontrolu nad licem na koje je prenio svoja autoritativna ovlašćenja iz Glave VII Povelje UN i koje je ovlastio da u njegovo ime i u ime međunarodne zajednice interveniše u BiH. Izvještaj omogućava Savjetu da se upozna sa postupanjem visokog predstavnika i procijeni njegove rezultate. Međutim, samo izvještavanje nije dovoljan dokaz efektivne kontrole i pravne valjanosti intervencionizma. Drugi ključni element nadzornog mehanizma nastupa kada Savjet bezbjednosti potvrdi ili podrži mjere koje je OHR preduzeo. To se nije dogodilo od 2021. godine.

Baš te 2021. godine strani intervencionizam u BiH je izašao iz uspostavljenog pravnog okvira i srušio ga. Od tada se intervnecionizam sprovodi mimo saglasnosti strana ugovornica i bez rezolucije Savjeta bezbjednosti. Republika Srpska, kao strana ugovornica, uporno se protivi imenovanju visokog predstavnika zbog izostanka konsultacija sa stranama Aneksa 10. To je vidljivo u zaključcima Narodne skupštine povodom izvještaja visokog predstavnika o civilnom sprovođenju mirovnog sporazuma za period od 2009. do 2020. godine, kao i u brojnim drugim aktivnostima institucija Republike Srpske koji su uslijedili. Savjet bezbjednosti je, na sjednici održanoj 22. jula 2021. godine, uskratio svoju rezoluciju, odnosno odobrenje Kristijanu Šmitu da po Bosni i Hercegovini interveniše u ime međunarodne zajednice.

Uslov imenovanja „u skladu sa relevantnim rezolucijama Savjeta bezbjednosti UN“ nije puka formalnost. Ovlašćenje za djelovanje visokog predstavnika izvedeno je iz mandata koji potiče iz sistema kolektivne bezbjednosti. Taj uslov predstavlja suštinsku vezu između visokog predstavnika, njegovih akata i međunarodne zajednice kao nosioca ovlašćenja. Preuzimanjem funkcije od strane Kristijana Šmita, bez potvrde Savjeta bezbjednosti, ta veza je prekinuta. Time je odstupljeno od ustaljene prakse u kojoj su prethodna imenovanja uključivala nominaciju Savjeta za implementaciju mira i odobrenje Savjeta bezbjednosti, o čemu svjedoče rezolucije 1112 (1997), 1256 (1999), 1396 (2002), 1764 (2007) i 1869 (2009). Odsustvo drugog elementa znači da nije došlo do prenosa ovlašćenja iz Glave VII Povelje UN, pa samim tim izostaje pravni osnov za Šmitovo djelovanje kao legitimnu intervenciju međunarodne zajednice.

Uprkos tom prekidu, visoki predstavnik nastavlja da objedinjuje funkcije zakonodavne, izvršne i sudske vlasti. Budući da je riječ o stranim diplomatama, čiji se akti po međunarodnom pravu pripisuju njihovim vladama, zaključak je da je u Bosni i Hercegovini još 2021. godine uspostavljena strana vlast (Dakić, 2026).

Izvještavanje OHR-a Savjetu bezbjednosti zato predstavlja relikt urušenog pravnog režima. Režim prenosa ovlašćenja prekinut je 2021. godine, a postupak izvještavanja nastavljen kao da se ništa nije dogodilo. Izvještavanje o upotrebi ovlašćenja koja nisu dobijena, već uzurpirana, samim tim ostaje bez smisla i pravnog značaja. Prije ocjene onoga što je visoki predstavnik napisao, potrebno je odgovoriti na pitanje na osnovu čega je postupao.