Извјештаји ОХР-а, чему то?

ОХР подноси извјештаје Савјету безбједности Уједињених нација о употреби овлашћења која није добио. Поступак који је требало да обезбиједи надзор над спровођењем мировног споразума наставља се и након прекида правне везе на којој је почивао. Зато се, прије расправе о садржају извјештаја, поставља питање: чему извјештај ОХР-а?

Да се подсјетимо, међународно право забрањује мијешање у унутрашња питања држава и успостављање стране власти. Босна и Херцеговина је чланица Уједињених нација од 1992. године. Ипак, у њој постоји Канцеларија високог представника међународне заједнице, као облик страног интервенционизма. То је правно могуће и допуштено, али под строгим условима. Противправност страног интервенционизма може бити искључена када га одобри Савјет безбједности на основу Главе VII Повеље УН, када држава пристане на интервенцију неке државе или ентитета, те у случају противмјера.

У Босни и Херцеговини прва два основа уграђена су у Анекс 10 Дејтонског мировног споразума, насловљен „Споразум о цивилном спровођењу“. У његовом члану I стране захтијевају одређивање високог представника, који ће бити именован „у складу са релевантним резолуцијама Савјета безбједности Уједињених нација“, како би олакшао властите напоре страна и мобилисао и, према потреби, координисао активности организација и агенција укључених у цивилне аспекте мировног рјешења. Дакле, пристанак страна уговорница и резолуција Савјета безбједности представљају услове правноваљаности страног интервенционизма у БиХ. Интервенција која није заснована на тим условима губи карактер допуштене интервенције „међународне заједнице“ и постаје противправна.

Унутар тако успостављеног оквира прописана је и обавеза извјештавања. Члан II став 1 тачка (f) Анекса 10 обавезује високог представника да периодично извјештава о напретку у спровођењу мировног споразума Уједињене нације, Европску унију, САД, Руску Федерацију и друге заинтересоване владе, стране и организације. Резолуцијом 1031, усвојеном 15. децембра 1995. године, Савјет безбједности затражио је од генералног секретара да му доставља извјештаје високог представника.

Сврха овог поступка јесте да Савјет безбједности задржи ефективну контролу над лицем на које је пренио своја ауторитативна овлашћења из Главе VII Повеље УН и које је овластио да у његово име и у име међународне заједнице интервенише у БиХ. Извјештај омогућава Савјету да се упозна са поступањем високог представника и процијени његове резултате. Међутим, само извјештавање није довољан доказ ефективне контроле и правне ваљаности интервенционизма. Други кључни елемент надзорног механизма наступа када Савјет безбједности потврди или подржи мјере које је ОХР предузео. То се није догодило од 2021. године.

Баш те 2021. године страни интервенционизам у БиХ је изашао из успостављеног правног оквира и срушио га. Од тада се интервнеционизам спроводи мимо сагласности страна уговорница и без резолуције Савјета безбједности. Република Српска, као страна уговорница, упорно се противи именовању високог представника због изостанка консултација са странама Анекса 10. То је видљиво у закључцима Народне скупштине поводом извјештаја високог представника о цивилном спровођењу мировног споразума за период од 2009. до 2020. године, као и у бројним другим активностима институција Републике Српске који су услиједили. Савјет безбједности је, на сједници одржаној 22. јула 2021. године, ускратио своју резолуцију, односно одобрење Кристијану Шмиту да по Босни и Херцеговини интервенише у име међународне заједнице.

Услов именовања „у складу са релевантним резолуцијама Савјета безбједности УН“ није пука формалност. Овлашћење за дјеловање високог представника изведено је из мандата који потиче из система колективне безбједности. Тај услов представља суштинску везу између високог представника, његових аката и међународне заједнице као носиоца овлашћења. Преузимањем функције од стране Кристијана Шмита, без потврде Савјета безбједности, та веза је прекинута. Тиме је одступљено од устаљене праксе у којој су претходна именовања укључивала номинацију Савјета за имплементацију мира и одобрење Савјета безбједности, о чему свједоче резолуције 1112 (1997), 1256 (1999), 1396 (2002), 1764 (2007) и 1869 (2009). Одсуство другог елемента значи да није дошло до преноса овлашћења из Главе VII Повеље УН, па самим тим изостаје правни основ за Шмитово дјеловање као легитимну интервенцију међународне заједнице.

Упркос том прекиду, високи представник наставља да обједињује функције законодавне, извршне и судске власти. Будући да је ријеч о страним дипломатама, чији се акти по међународном праву приписују њиховим владама, закључак је да је у Босни и Херцеговини још 2021. године успостављена страна власт (Дакић, 2026).

Извјештавање ОХР-а Савјету безбједности зато представља реликт урушеног правног режима. Режим преноса овлашћења прекинут је 2021. године, а поступак извјештавања настављен као да се ништа није догодило. Извјештавање о употреби овлашћења која нису добијена, већ узурпирана, самим тим остаје без смисла и правног значаја. Прије оцјене онога што је високи представник написао, потребно је одговорити на питање на основу чега је поступао.